한국항공우주연구원

1. 일 본
  1-1. 일본 우주정책의 기원
     일본은 우주활동을 시작한 이래 우주에 대한 어떠한 군사적 용도에 사용하는 것을 주저해왔다. 그 이유는 일반적으로 평화헌법을 가진 일본이 안보를 목적으로 우주를 사용하는 부문을 금지해왔기 때문이다. 비록 2008년 우주기본법이 국제평화와 안전을 위하여 우주를 사용하는 개념을 도입하였고, 국가안보에 기여하기 위하여 우주분야에서의 방위청과 자위대의 개입은 현재 제한되어 있다.
     군사관련 우주 투자와 활용을 제한하는 일본 헌법에 명확하게 정의되어 있을 뿐만 아니라 역사적으로 우주활동에 개입하고 있는 다양한 기관에 의하여 제한되어 있다. 1969년 국회는 완전한 평화목적을 위한 우주개발이라는 결의서를 채택하였으며, 이는 일본 정부가 우주시스템을 투자, 소유, 운용하는데 있어서 방위관련 기관의 개입을 제한하고 있다. 다시 말하면, 모든 일본 우주프로그램은 어떠한 군사적인 요소를 배제하고, 신기술에 대한 연구개발의 미명아래 민간기관에 의하여 수행되도록 하고 있다.  
     완전한 평화목적이란 용어는 외기권 조약이나 유럽우주청 협약에서 나타난 바와 같이 독특하지 않지만, 일본에서의 이 조항 해석은 특이하다. 1969년 결의서 검토시 일본 국회의원들은 우주분야도 원자력 에너지가 평화적 사용되는 경우처럼 해석되어야 한다고 주장했다. 이러한 관점에서, 원자력 에너지와 우주는 민.군 겸용기술로서 민.군 목적으로 사용될 수 있다. 일본이 히로시마, 나가사키에서 원자력 피해 과대망상증 증세와 그 후유증으로 고통을 받았기 때문에 원자력기술에 대한 강한 의구심을 갖고 있다. 비록 일본이 이미 동경대 이토가와 교수가 주도한 고체 추진제 기술을 사용한 발사체 개발을 착수하였지만, 일본 정부와 국민은 군사적 목적으로 전용되는 관심을 갖고 있지 않했다. 그러나, 미국이 낙후된 액체추진제를 사용한 발사체(델타)를 일본에 기술이전하였을 때, 일본 야당, 특히 사회당은 미국 발사체기술이 군사프로그램에 의하여 파생되었고, 이러한 기술의 습득이 정부로 하여금 미사일 발사능력 확보의 우려를 표명하였다.  결과적으로, 국회는 이러한 기술이 민수 목적으로 사용되어져야 하며, 이는 우주기술의 개발과 운용에 행정적, 재정적 또는 정치적으로 개입하지 않아야 한다는 것을 명확히 하였다. 다시 말하면, 완전한 평화목적이란 조항은 우주기술은 공격적인 행동으로 사용되어서는 안될 뿐만 아니라 군사당국은 우주를 개발, 소유, 운영 또는 사용하는 것을 금지하고 있다.

1-2. 냉전 후 충격
    장기간 동안, 특히 냉전기간중 일본 우주정책에서 비군사적 사용은 문제가 되지 않았다.  미.일 동맹은 우주로부터 정보수집과 통신에 필요한 필수 기반을 구축하였고, 평화헌법은 일본 자위대가 일본 국경을 넘어서 배치되는 것을 금지했다.
    그러나, 안보문제에 대한 국민의 인식은 2가지 사건에 의하여 극적으로 변화하였다. 1998년 대포동(위성발사체/대륙간 탄도미사일)이 일본 영토를 지나갔을 때 북한의 막대한 위협이 선명하게 보였고, 이것은 평화정책기조에 거대한 충격이었다. 이 사건은 일본 국민과 정계를 공황상태로 이끌었다. 일본에 대한 북한 미사일발사를 방지하고 일본 영토를 보호하려는 모종의 조치를 취하는 강한 요구가 있었다. 따라서, 대포동 발사후 즉시 일본 정부는 새로운 위성인 정보수집위성(IGS) 개발을 착수하는 결정을 내렸다.
     정보수집위성 발사는 허용된 우주기술의 활용에 대한 기존 법적인 해석의 심각한 제한사항에 직면하게 되었다. 이 위성의 목적은 북한과 같은 가능한 군사위협을 감시하는 것으로써 위기관리 위성이라고 규정하고 있으며, 또한 1969년 결의서에 따르기 위하여 민수용 위성이라고 하였다. 이 위성의 관리시스템은 자위대보다  오히려 수상산하에 내각 정보연구소의  정보수집 운영자로서 지정되었다. 의사결정과정이 정치인에게 평화목적 결의에 대한 법적인 제한사항이 너무 엄격하였다. 냉전후 변화하는 안보환경에 엄격한 평화 규칙을 준수하는 것이 비상식적으로 보였다. 그러나, 완전 평화목적 조항에 대한 정의를 변화시킬 여유가  없기 때문에, 정치인들은  곡예에 가까운 기량을 발휘하여 정보수집위성을 위성이미지를 해석하는데 있어 역량을 갖고 있지 않은 수상실 산하 기관내에 운용하도록 하였다.   
  
 1-3. 우주활동을 위한 기본법
     집권 자민당 정치인들은 2005년 일본 우주활동에 대한 법적, 정치적 이슈에 관한 스터디그룹을 발족하여 관료적으로 추진되고 있는 우주정책의 문제점을 확인하였다. 이 그룹은 2006년 보고서를 발표하고 우주분야에 다양성을 가진 부처를 신설하여  우주활용 부처를 위한  새로운 정부포럼을 만들고 1969년 국회결의 해석을 변화시킴으로써 우주활동 규제하는 법안을 자민당으로 하여금 발의하도록 제안하였다. 이 보고서는 자민당뿐만 아니라 연립당, 야당인 민주당의 정치인들에게 까지도 우호적으로 받아 들여졌다. 상기 3당은 이 법률 초안을 제출하였고, 이 법안은 2008년 7월 국회를 통과하였다.
     우주기본법은 새로운 우주정책 방향과 의사결정 구조를 명확하게 하였다. 첫째, 우주와 우주전략개발본부(내각수준의 의사결정기구)를 담당할 새로운 장관 직제를 만들었다. 우주장관은 소관부처 관리를 책임을 지고 있는 것이 아니라 다른 부처의 정책을 조율하기 위하여 내각에 속하는 특임 장관이다. 내각본부는 방위청 장관을 포함한 모든 장관으로 구성되며, 이 본부는 다양한 부처로부터 요구예산을 일괄적으로 묶어 예산을 할당하는 최종 의사결정기구이다. 2008년 우주기본법을 제정한 후 국회는 2012년 행정기구를 재구성하는 또다른 법안을 통과시켰다. 이 법의 주요 목적은 내각 산하에 우주전략국을 신설하여 직접 내각 사무국장(정부대변인과 수상측근)에게 보고하는 내용이다. 내각 산하에 새로운 사무국의 설치는 우주의사결정기구가 문부과학성으로부터 이전을 의미한다. 이러한 이전의 목적은 일본 우주활동이 과학기술 이슈보다 더 전략적인 면으로 초점을 두게 되었다. 
     안보조항법 2조의 2가지 특징으로 우주개발은 외기권 우주조약과 다른 국제협정을 준수하고 헌법에서 지지한 평화원칙에　따라 이행되어야 한다고 규정하고 있다. 환언하면, 비군사적인 완전 평화목적에 대한 전통적인 해석은 더 이상 사용되지 않는다. 그 대신에  정책은 우주에 대한 비공격적인 사용의 우주의 평화적 활용에 대한 국제규범적인 해석을 채택해야 한다. 따라서, 새로운 법안은 일본 방위기관이 우주시스템의 개발, 확보와 운용에 개입할 수 있도록 하였다.        
     아울러, 3조에서는 정부가 국제 평화와 안보, 국가안보에 기여하는 우주개발을 증진하기 위한 필요한 조치를 취해야 한다고 규정하고 있다. 이 문서는 너무 일반적이기 때문에,  3조는 정부가 공격 목적으로 우주시스템을 사용하도록 허용하고 있다고 해석된다. 그러나,  2조는 국가와 국제안보를 위하여 우주시스템 사용은 국제협정과 일본 헌법에 따른다고 명확히 규정하고 있다. 또한, 아시아에서의 위기관리와 재난감시를 하고 영토 밖에서의 평화유지 임무를 위하여 우주자산을 이용할 수 있다는 것을 의미한다.  2조는 미사일이 자기 방어 영토에 떨어졌을 때 일본은 조기 경보위성을 사용할 수 있다는 것을 암시한다.
     우주기본법 제정과  관련하여, 2008년 방위청은 우주와 해양안보에 전념할 수 있는 행정기구인 우주해상안보국을 만들었으며 소규모의 직원이 우주분야에 배치되는 제한된 역량을 갖고 있었다. 방위청 간부들은 몇가지 이유 때문에 우주에 투자하는 열정을 갖고 있지 않했다 ;  첫째, 심각한 예산제한 상태하에서 방위예산은 비용삭감을  원칙적인 목표로 설정되었다. 기존 프로그램을 보호하기 위하여 미숙한 우주분야 예산의 증가는 사치에 불과하였다.  둘째로, 장기간 우주분야에 투자하지 않은 결과로 방위청은 우주기술과 관련한 직원과 전문지식을 갖고 있지 않했다. 결국 이것은 방위청이 전문지식을 습득하기 위하여 일본 민간우주기관인 JAXA에 의존하게 되었다. 방위청의 비밀스러운 특성을 고려해볼 때, 군사적으로 민감한 기술을 개발하기 위하여 민간기관에 의존하는 것은 받아들이기가 어렵다. 그러므로, 방위청은 JAXA와 협력하는 결과로 현재까지 우주에 많은 투자를 하지 않았다. 이러한 이유 때문에, 일본 우주정책에서의 방위청의 역할은 우주기본법 제정이후에도 제한되어 왔다. 따라서, 우주기본법은 평화적 수단에 의하여 논쟁을 해결하고 위기를 관리한 일본의 능력을 강화할 계획이고, 단지 국회결의 해석을 변화시킬 예정이다. 일본은 우주강국이 될 것이며, 또한 일본 군부에 의한 군사적 이용을 억제할 것이다.

1-4. 일본은 차기 10년 후에 주요 우주강국이 될 수 있는지 여부
     자민당 정치인이 우주기본법을 홍보하는 동기 중에 하나는 국제업무에 있어서의 우주를 활용하는 일본의 역량을 강화하였으며, 그 이유는 중국의 우주개발프로그램에 우려를 하고 있기 때문이다. 물론, 이들 정치인들은 성공한 유인우주프로그램에 의하여  깊은 인상을 받았지만, 그들의 관심은 유인우주역량에 있어서의 경쟁이 아니라 달에서의 경쟁도 아니다. 우주기본법의 제정 활동에 주요 인물인 카와무라씨는 2008년 내각 사무국장이 되었다. 그는 주저하지 않고 중국의 3차 유인우주선 임무 성공과 최초 EVA(Extra-vehicular Activity)에 대하여 축하를 보냈고,  인류를 위한 중국 유인우주비행에 칭찬을 하였다. 
     그 대신,  중국이 다른 아시아 국가에 대하여  최근 발전된 지역협의체에 관하여 주목하고 있다. 2005년 중국 정부는 아·태 우주협력기구(APSCO) 설립협정에 서명하였다. APSCO 이전에는 다자간 아?태 우주기술.활용 협력기구(AP-MCSTA)가 1992년 13개 국가가 참여한 가운데 발족되었고, AP-MCSTA는 기술협력 기반구축과 소형위성 기술개발, 사용자 중심의 활용분야를 개발하는데 특히 초점을 두었다 : APSCO는 AP-MCSTA 보다 강력한 법적인 기반을 토대로 그 기능을 대신하였다. APSCO와  AP-MCSTA는 중국 정부에 의하여 주도되었고, 개발도상국가로부터 많은 주목을 받아 왔다. 한편, JAXA(Japan Aerospace Exploration Agency : 일본 항공우주개발기구)와 MEXT(Ministry of Education, Culture, Sports,    Science & Technology : 문부과학성)는 1993년에 설치된 APRSAF를 주도하는 것을 자랑스럽게 여겼고, 수년 동안 일본은 이 지역에서 주도국가가 되었다. 이 기구는 우주프로그램을 조정하여 역내에서의 기관간 우주협력을 증진시켰다. 그러나, 이 협력기구는 국.내외  우주기관의 우주협력프로그램 중에서 기술과 교육적인 측면에서만 초점을 두었다. 일본 정치인들은 이 협의체가 APSCO가 추진한 바와 같이 개도국이 필요한 부문인 기술이전과 우주하드웨어 협력사업과  같은 분야에 지원을 하지 않는데 대하여 강한 불만을 가지고 있었다.
     이들 수요와 아시아지역에서의 리더쉽 상실의 두려움에 대한 대응방안의 일환으로 JAXA는 우주기관간의 대화를 넘어선 소규모의 사업을 착수하였다. 2005년 후쿠오카에서 열린 APRSAF 회의에서 JAXA는 센티널 아시아 프로그램을 제안하였다. 이 사업은 환경과 재난관리 자료를 역내에 제공하는 임무를 주요 목적으로 하고 있으며,  EU-ESA가 후원하는 환경과 안보(GMES) 프로그램에 의한  세계적 감시에 의하여 영향을 받았다. JAXA는 일본 지구관측위성 “다이이찌(ALOS)”와 미국 NASA MODIS 뿐만 아니라 게이오대학에서 개발한 고유의 소프트웨어와 재난관리프로그램을 이용하였다. 더구나, JAXA는 우주환경활용 프로그램을 착수하여 수자원, 해면, 산림황폐화와 농업데이터를 분석하였다.     
     그러나, 이들 프로그램은 보다 많은 기술이전을 요구하는 다른 아시아 파트너국가를 만족시키기에는 충분하지 않았다. 따라서, 2009년 JAXA는 APSCO의 소형 다임무위성(SMMS)사업을 모방한 아.태 위성기술프로그램(STAR)을 착수하였다. 이 프로그램에는 JAXA와 함께 소형위성(Micro-STAR와 EO-STAR)을 개발할 한국, 말레시아, 태국, 인도, 베트남이 참여하였다. 이 프로그램은 APRSAF가 더욱더 기술지향적인 포럼을 향한 커다란 도약이지만, 이 프로그램에 대한 JAXA의 약속은 양면성을 갖고 있는 것처럼 보였다. 안보에 대한 우려 때문에, JAXA는 수출통제에 관한 다양한 법적 테두리와 기관설립에 나와 있는 완전한 평화적 목적이란 조항에서 소형위성을 개발하는 모든 필수기술을 자유스럽게 이전할 수 없다. 비록 우주기본법이 JAXA로 하여금 집중적인 국제협력을 수행하도록 허용하지만, 다른 관련 법률이 이들 프로그램을 수행하는데  여유를 주기에는 충분하지 않다. 그 이유는 국회가 2012년에 JAXA 설립법을 수정하는 부수적인 법안을 통과시켰기 때문이다.
     더구나, 외무성의 역할이 우주기본법이 제정된 이래 변화하였다. 외무성은 외교정책국 산하에 우주과를 설치하여 소수의 외교관을 배치하여 외교업무를 위한 우주시스템과 활동에 전념토록 하였다. 사실, 외무성은 베트남 하노이에서 제1회 ARF 우주안보워크숍을 지원하였고, 2012년에 말레시아 쿠알라룸프에서 개최된 APRSAF-19에서 우주안보분과를 주관하였다.
     다자간 개입뿐만 아니라, 외무성, JAXA, 일본 우주산업체는 양자간 관계를 통하여 점증하는 아시아 우주시장을 진출하기 위하여 공조를 하고 있다. 2011년 일본 정부는 약 10억 달러의 공적개발지원금(ODA)을 베트남에 제공하여 일본 지구관측위성(ASNARO)을 확보하는데 지원하였다. 이 사업은 일본 위성을 판매하기 위한 상업적 계약뿐만 아니라 베트남에서의 이미지 분석을 위한 지상상비를 향상시키고 인적 자원을 발전시키는 것을 포함하고 있다. 이러한 활동은 “우주외교”라는 새로운 개념에 기반을 두고 있으며, 또한, 일본 외교활동을 지원하기 위한 일본의 우주역량을 사용하는 것을 의미한다. 외무성은 아.태지역에서의 많은 국가들은 국가하부구조의 일부분으로 우주시스템 활용을 시작해왔기 때문에 이들 국가에게 필수적인 서비스를 제공한다. 역내의 주요 우주선진국가중 하나인 일본이 우주안보포럼을 포함하는 역내 우주협력기반을 조성하는 주요 역할을 하고 있다.

2. 일본의 아시아 지역에 대한 우주경쟁 접근전략
     요약하면, 일본의 우주정책은 최근 년도에 들어와서 극적으로 변화하였으며, 우주정책 방향이 안보나 외교분야에 역량을 강화하는 쪽으로 변화하였다.  IGS  도입은 1998년 북한 미사일 발사와 정보능력을 향상시키는데 대한 대응책이다. “완전 평화목적”의 해석에 관한 변화는 군사당국이 우주시스템을 투자, 개발, 소유, 운용하도록 허용하였지만, 아직도 평화헌법이라는 제한을 받고 있고 있으며, 이 부문은 정부가 국제적 위기를 해결하기 위한 군사력 사용을 허용하지 않는다. 그 대신에, 새로 부상하고 있는 우주정책 방향은 외교와 국제적 리더쉽을 위하여 우주시스템을 이용한다. 논의한 바와 같이, 이러한 목적은 우주를 다른 나라, 특히 개도국에게 이익을 가져다 주는 도구로서의 관심을 정치인에 의하여 지원을 받아 왔다. 정치인은 안보관련 서비스, 즉 재난감시와 신뢰구축조치 등을 제공하는 프로그램이 역내와 국제사회에서 일본의 역할과 위상을 제고시킬 것이라고 믿는다. 한편, 일본 정치인은 우주활동에 대한 비용과 이익에 관심을 갖고 있으며, 이러한 맥락에서 유인우주프로그램과 같은 대형 사업을  장려하는 것은 어려울 것이다.
     아시아 지역에서 특히 일본관점에서 볼 때,  첫 번째 분야인 국위선양 또는 소프트웨어 경쟁에  일본은 유인우주비행 또는 다른 거대한 우주프로그램에 중국이 쏟고 있는 노력에 도전을 시도하지 않을 것이고,  그대신에,  덜 매력적이지만 우주의 실제적 활용에 초점을 두고 있다. 두 번째 분야인 군사능력 또는 하드웨어, IGS 발사와 우주기본법 부문에 관한 경쟁은 일본에게 군사적 능력을 향상시키는 기회를 제공하였지만, 우주기본법 2조는 정부가 우주를 공격목적으로 사용하는 것을 금지하고 있고, 일본이 엄격하게 평화헌법 정신을 유지하고 있다. 비록  센가쿠/다이요 섬에서의  중.일 양국간 긴장이 증가하고 있지만, 방위청은 우주역량을 아직도 투자를 하지 않고 있는 중이다.  비록 상업회사인 Sky Prfect사와 통신위성에 대한 기존 계약이 만료될 예정이지만, 방위청은 자신의 군용통신위성을 개발하는 것이 아니라 상기 회사와 계약을 체결하여 사금융 형태로 위성 역량을 제공한다. 따라서, 일본의 관점에서 볼 때 중국과의 우주경쟁은 세 번째 분야인 국제서비스와 공공재에서만 일어나고 있다. APRSAF를 통하여 일본은 재난관리, 환경보호 또는 농업생산성 향상을 위한 서비스를 제공한다. 또한, STAR 프로그램과 일본 위성시스템 구입을 위한 ODA(Overseas Development Assistance)를 이용한 재정인센티브와 같은 주도권을  통하여, 일본은 지역 리더쉽을 위하여 선진우주기술을 사용하는 것을 시도하고 있다.

작성 : 이옥규 책임기술원(국제협력팀)